Decreto ou lei? O que muda na carreira do servidor

O artigo 61, parágrafo 1º, inciso II, da Constituição Federal estabelece que são de iniciativa privativa do presidente da República as leis que, na alínea "a", disponham sobre "criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração". Isso significa que, na administração direta e autárquica do Poder Executivo federal, nenhum outro poder pode propor esse tipo de lei, e que o instrumento tem de ser lei, não decreto. O Judiciário tem iniciativa própria sobre cargos de seus serviços auxiliares (art. 96, inciso II, alínea "b", da Constituição), e o Legislativo tem competência própria sobre cargos de seus serviços (arts. 51, inciso IV, e 52, inciso XIII, da Constituição).

A alínea "c" do mesmo inciso, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998, trata dos "servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria". Ou seja: mudar o regime jurídico do servidor, as regras de provimento de cargo, a estabilidade ou a aposentadoria também depende de lei de iniciativa do presidente, votada pelo Congresso.

O artigo 84, inciso XXV, da Constituição reforça esse ponto ao tratar do provimento de cargos: compete ao presidente "prover e extinguir os cargos públicos federais, na forma da lei". A expressão "na forma da lei" amarra o provimento e a extinção de cargos federais a uma lei prévia, não a um ato discricionário do Executivo.

O artigo 84, inciso VI, alínea "a", da Constituição, com a redação da Emenda Constitucional nº 32, de 2001, permite ao presidente "dispor, mediante decreto, sobre organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos". É a base usada para reorganizar estruturas administrativas já existentes, sem criar cargo nem gastar mais.

A alínea "b" do mesmo inciso autoriza decreto para a "extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos". Essa é a única hipótese em que decreto extingue cargo: quando ele está vago. Não há, na Constituição, autorização equivalente para criar cargo por decreto.

Um exemplo desse uso é o Decreto nº 12.707, de 31 de outubro de 2025, que alterou a estrutura regimental do Comando do Exército, vinculado ao Ministério da Defesa, citando expressamente o "art. 84, caput, inciso VI, alínea a da Constituição" como fundamento. O decreto altera o Anexo I do Decreto nº 5.751, de 2006, incluindo unidades como o "Comando de Comunicações e Guerra Eletrônica", a "Diretoria de Ensino, Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação" e a "Diretoria de Comando, Controle e Informação", o que é típico de decreto de estrutura. Esse uso da competência do artigo 84 para reorganizar estrutura e cargos é recorrente desde pelo menos a redemocratização, e governos de diferentes espectros políticos já editaram decretos desse tipo ao longo do tempo.

Segundo o Supremo Tribunal Federal, na Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.180, relatada pelo ministro Dias Toffoli e ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil contra uma lei do estado de Sergipe, a extinção de cargos, funções ou empregos públicos por ato infralegal só pode recair sobre postos vagos. A criação, a extinção e a transformação desses cargos, em geral, exigem lei.

Esse precedente trata de uma norma estadual, não de um ato federal, e por isso não deve ser generalizado sem essa ressalva. Ainda assim, ele confirma a lógica dos artigos 61 e 84 da Constituição: decreto reorganiza o que já existe e extingue cargo somente se ele estiver vago, mas não cria cargo nem o transforma em outro de atribuições diferentes quando ocupado. Essa etapa depende de lei aprovada pelo Congresso Nacional.

O lado sindical acompanha de perto o uso dessa competência, mesmo quando ela está dentro do que a Constituição permite. O Decreto nº 9.262, editado em janeiro de 2018, extinguiu milhares de cargos efetivos vagos na administração pública federal direta, autárquica e fundacional e vedou a abertura de concurso para parte deles. A Federação de Sindicatos de Trabalhadores Técnico-Administrativos em Instituições de Ensino Superior Públicas do Brasil (Fasubra) sustentou, em informe de direção de 22 de janeiro de 2018, que a medida descumpria o acordo de greve firmado com a categoria em 2015, que previa discutir antes a racionalização da força de trabalho nas universidades federais, e que parte dos cargos extintos ou com concurso vedado era importante para o funcionamento das instituições federais de ensino. Eliminar vagas também fecha a porta para concursos futuros sobre esses cargos, que exigiriam lei para serem recriados. Nenhuma das entidades consultadas contestou que o instrumento usado, o decreto, estava dentro da competência constitucional sobre cargos vagos; a disputa foi sobre a falta de diálogo prévio e o efeito prático da medida sobre a reposição de força de trabalho.

O Dia do Servidor Público ilustra bem como cada instrumento normativo cumpre uma função diferente. O artigo 236 da Lei nº 8.112, de 1990, determina que "o Dia do Servidor Público será comemorado a vinte e oito de outubro". Essa data só existe porque uma lei a fixou; nem decreto nem portaria poderiam criá-la por conta própria.

Já o ponto facultativo federal nessa data não vem de lei nem de decreto, e sim de portaria ministerial. A Portaria MGI nº 11.460, de 29 de dezembro de 2025, no inciso XIII do artigo 1º, declara "28 de outubro, Dia do Servidor Público federal (ponto facultativo)" para os órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, com base no artigo 87, parágrafo único, da Constituição.

O exemplo mostra a cadeia completa: lei cria o direito ou a data (a comemoração do Dia do Servidor); portaria organiza o funcionamento administrativo cotidiano do órgão (o ponto facultativo); e decreto, nesse mesmo espectro, serve para reorganizar estruturas e cargos em comissão já existentes, como no caso do Decreto nº 12.707/2025. Nenhum dos três é substituto dos outros.

Resumindo os dispositivos constitucionais citados, decreto pode: organizar e reestruturar órgãos da administração federal já existentes, desde que não aumente despesa nem crie ou extinga órgão público (artigo 84, inciso VI, alínea "a"); e extinguir funções ou cargos públicos, mas só quando estão vagos (artigo 84, inciso VI, alínea "b").

Exige lei, de iniciativa privativa do presidente da República: criar cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica, ou aumentar sua remuneração (artigo 61, parágrafo 1º, inciso II, alínea "a"); e definir ou alterar o regime jurídico dos servidores da União e dos Territórios, o provimento de cargos, a estabilidade e a aposentadoria (artigo 61, parágrafo 1º, inciso II, alínea "c"). O provimento e a extinção de cargos públicos federais também seguem "a forma da lei", conforme o artigo 84, inciso XXV.

Quando um anúncio sobre a carreira do servidor usa a palavra "decreto", vale perguntar o que exatamente ele altera. Se o conteúdo é a estrutura de um órgão, cargos em comissão ou a extinção de uma função já vaga, o instrumento é compatível com o que a Constituição permite ao Executivo sozinho. Se o conteúdo é criar cargo, aumentar remuneração ou mudar regime jurídico, estabilidade ou aposentadoria, falta um passo: a aprovação de lei pelo Congresso Nacional.

Essa distinção protege o servidor de promessas que dependem de outro poder para se concretizar e ajuda a cobrar do Executivo e do Legislativo o instrumento correto para cada mudança. Decreto que anuncia o que só lei pode fazer não produz o efeito jurídico esperado; a Constituição já traçou essa linha nos artigos 61 e 84.

As referências constitucionais são o artigo 61, parágrafo 1º, inciso II e o artigo 84, incisos VI e XXV, da Constituição Federal. O exemplo de decreto de estrutura é o Decreto nº 12.707, de 2025. O exemplo de decreto de extinção de cargos vagos é o Decreto nº 9.262, de 2018, que teve a crítica da Fasubra registrada no informe de direção da Fasubra de 22 de janeiro de 2018.

O exemplo de lei e portaria usa o artigo 236 da Lei nº 8.112, de 1990 e a Portaria MGI nº 11.460, de 2025, publicada no Diário Oficial da União. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre criação, extinção e transformação de cargo por lei foi consultada na notícia oficial do STF sobre a ADI 6.180, de 5 de setembro de 2023, e na reportagem do Consultor Jurídico sobre o mesmo julgamento, de 7 de setembro de 2023. O trâmite de um projeto de lei na Câmara dos Deputados está descrito na página "Entenda o processo legislativo", e o papel do Senado Federal nesse trâmite está no Glossário Legislativo do Senado. Esta matéria trata das regras do Poder Executivo federal; estados e municípios, inclusive os de Minas Gerais, têm Constituição estadual e lei orgânica próprias, com regras análogas pelo princípio da simetria, mas não idênticas às da União.