Concurso ou terceirização: o que a lei permite

Em 30 de agosto de 2018, o Plenário do Supremo Tribunal Federal concluiu o julgamento conjunto da ADPF 324 (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, ação que pede ao STF que diga se uma lei ou ato do poder público desrespeita a Constituição), relatada pelo ministro Luís Roberto Barroso, e do Recurso Extraordinário 958.252, relatado pelo ministro Luiz Fux e fixado como Tema 725 de repercussão geral (mecanismo pelo qual o STF escolhe um processo para fixar uma tese que deve valer para todos os casos semelhantes no país). O placar final foi de sete votos a quatro. Ficaram vencidos os ministros Edson Fachin, Rosa Weber, Ricardo Lewandowski e Marco Aurélio, segundo a nota oficial divulgada pelo STF no mesmo dia.

A tese fixada no Tema 725, no texto oficial divulgado pelo STF, diz: "É lícita a terceirização ou qualquer outra forma de divisão do trabalho entre pessoas jurídicas distintas, independentemente do objeto social das empresas envolvidas, mantida a responsabilidade subsidiária da empresa contratante". A tese fala em pessoas jurídicas distintas e em empresa contratante, não em administração pública, cargo efetivo ou concurso público.

Isso significa que o Tema 725 resolveu uma disputa entre empresas privadas sobre dividir o trabalho por meio de contrato, inclusive em atividade considerada fim do negócio. A decisão não trata de substituir servidores concursados por terceirizados dentro da administração pública: essa vedação continua decorrendo do artigo 37, inciso II, da Constituição e, para a administração federal direta, autárquica e fundacional, do artigo 3º do Decreto 9.507/2018, que listam o que não pode ser objeto de contrato terceirizado.

Um artigo de opinião publicado na Conjur em 31 de janeiro de 2019, de autoria do advogado Luciano Ferraz, defendeu que aplicar o novo entendimento do STF ao setor público "exige acomodações e ajustes", e que distinguir os tipos de terceirização evita "uma superposição de funções entre os terceirizados e os servidores ou empregados de carreira". É uma opinião de autor, não uma tese do STF nem notícia factual sobre decisão judicial posterior.

O julgamento do Tema 725 não terminou em 30 de agosto de 2018. Modulação de efeitos é o nome dado quando o tribunal define a partir de que momento sua decisão passa a valer, em vez de aplicá-la automaticamente a todos os processos já julgados antes. Em 8 de julho de 2022, o Plenário acolheu em parte embargos de declaração (recurso usado para pedir que o tribunal esclareça ou corrija pontos obscuros de uma decisão já tomada) e decidiu que a tese vale apenas para os processos que já estavam em curso em 30 de agosto de 2018, data de conclusão do mérito do julgamento original. Ficou vedado, ainda, o ajuizamento de ações rescisórias contra decisões já transitadas em julgado antes dessa mesma data com base na Súmula 331 do Tribunal Superior do Trabalho.

Em 29 de novembro de 2023, por unanimidade, o STF acolheu em parte novos embargos e esclareceu que valores recebidos de boa fé pelos trabalhadores não precisam ser devolvidos. Uma decisão monocrática de 17 de setembro de 2024 negou seguimento aos recursos ainda pendentes, e o trânsito em julgado do processo ocorreu em 15 de outubro de 2024, conforme certidão juntada ao andamento do caso no site do STF.

O Decreto 9.507, de 21 de setembro de 2018, publicado no Diário Oficial da União em 24 de setembro de 2018, regula a execução indireta de serviços na administração pública federal direta, autárquica e fundacional, e nas empresas públicas e sociedades de economia mista controladas pela União, segundo seu artigo 1º. O decreto não se aplica a estados nem a municípios, que seguem sua própria legislação sobre o tema.

O artigo 3º, caput, lista o que não pode ser objeto de execução indireta na administração federal direta, autárquica e fundacional: serviços que envolvam tomada de decisão ou posicionamento institucional em planejamento, coordenação, supervisão e controle (inciso I); serviços estratégicos cuja terceirização possa colocar em risco o controle de processos, conhecimentos e tecnologias (inciso II); serviços relacionados ao poder de polícia, de regulação, de outorga de serviços públicos e de aplicação de sanção (inciso III); e serviços inerentes às categorias funcionais do plano de cargos do órgão, salvo disposição legal em contrário ou cargo extinto (inciso IV).

O parágrafo 1º do mesmo artigo permite a execução indireta dos serviços auxiliares, instrumentais ou acessórios a essas atividades, mas veda transferir ao contratado a responsabilidade por atos administrativos ou pela tomada de decisão. O artigo 7º, incisos II e IV, reforça a vedação ao proibir que o contrato caracterize fornecimento de mão de obra ou permita subordinação direta e pessoalidade entre empregados da empresa contratada e os gestores do órgão contratante.

O decreto já foi alterado desde 2018. O Decreto 10.183/2019 mudou a referência ministerial do artigo 2º, revogou o parágrafo 2º do artigo 3º (que tratava de serviços auxiliares de fiscalização do poder de polícia) e alterou a regra de garantia do artigo 8º, inciso VI. O Decreto 12.926/2026 alterou o inciso III do artigo 9º, incluindo o reembolso-creche no rol de benefícios dos contratos continuados com dedicação de pessoal.

Os três vínculos (estatutário, celetista e terceirizado) seguem regras diferentes de ingresso, atribuições e vedações, como detalha o guia sobre avaliação do servidor, estágio probatório e estabilidade. O servidor efetivo entra por concurso público de provas ou de provas e títulos, conforme o artigo 37, inciso II, da Constituição, e não tem restrição constitucional específica quanto às atribuições do cargo. O ocupante de cargo em comissão é nomeado livremente para um cargo declarado em lei, mas só pode exercer atribuições de direção, chefia e assessoramento, pelo artigo 37, inciso V.

Já o trabalhador terceirizado tem vínculo empregatício com a empresa contratada, não com o órgão público, e sua atuação na administração federal direta, autárquica e fundacional só pode cobrir serviços auxiliares, instrumentais ou acessórios, pelo artigo 3º e parágrafo 1º do Decreto 9.507/2018. Os serviços dos incisos I a IV do artigo 3º, listados na seção anterior, estão fora do alcance de qualquer contrato de execução indireta.

Em resumo: concurso público é a porta de entrada da regra geral, com orçamento reservado para novos concursos; cargo em comissão é exceção restrita a funções de confiança; e terceirização, quando cabível no âmbito federal, se limita a atividades de apoio, sem poder substituir o quadro de cargos efetivos nem assumir decisão institucional.

A lei e as decisões judiciais são só um lado do debate. Entidades que representam servidores públicos federais, reunidas em fóruns como o Fórum das Entidades Nacionais dos Servidores Públicos Federais e em sindicatos como a Condsef/Fenadsef, defendem há anos a revogação das normas que ampliaram a terceirização na administração pública e a retomada de concursos públicos periódicos para repor o quadro de pessoal. O argumento dessas entidades é que a terceirização, na prática, tende a precarizar o serviço prestado ao cidadão e a esvaziar o concurso público como porta de entrada no Estado: quanto mais funções passam a ser cobertas por contratos de empresas, menos vagas de cargo efetivo chegam a ser abertas.

Do outro lado, gestores públicos e defensores da terceirização argumentam em termos de eficiência e custo: contratar uma empresa para serviços de apoio costuma ser mais rápido e mais barato do que abrir e esperar um concurso público, além de dar mais flexibilidade para ajustar o tamanho da equipe conforme a demanda. É um debate sobre gestão, orçamento e prioridade política, não sobre o que a lei permite hoje: como mostram as seções anteriores, a terceirização de decisão institucional, atividade estratégica, poder de polícia ou função do plano de cargos já é vedada pelo Decreto 9.507/2018, independentemente de qual lado pareça mais convincente nesse debate sobre eficiência.

O Tribunal de Contas da União já tratou da terceirização em estatais federais. Uma notícia do TCU de 21 de junho de 2016, sobre o Acórdão 1521/2016-Plenário (sessão de 15 de junho de 2016, processo 006.373/2013-5), afirma que "a terceirização somente é admitida para atender a situações específicas devidamente justificadas, de natureza não continuada" e lista o exercício de atividade fim como vedado nesses casos. O acórdão trata de empresas estatais, não especificamente da superposição entre terceirizado e servidor de cargo efetivo, e seu inteiro teor não foi consultado.

Há referências, em sites de terceiros sobre licitações, a decisões mais recentes do TCU sobre superposição de funções entre terceirizados e servidores de carreira. Como essas referências não foram confirmadas em fonte primária do próprio TCU, elas não são citadas aqui como precedente. Quem precisar desse tipo de decisão deve consultar diretamente a pesquisa de jurisprudência do TCU antes de usá-la como base.

A terceirização de serviços auxiliares e a reserva de cargos efetivos para concursados não são regras concorrentes: cada uma tem seu campo de aplicação definido em norma distinta. O artigo 37, inciso II, da Constituição segue sendo a porta de entrada obrigatória para cargo ou emprego público, e o Tema 725 do STF nunca tratou de abrir essa porta para trabalhadores terceirizados substituírem servidores.

Para a administração federal direta, autárquica e fundacional, o Decreto 9.507/2018 funciona como a régua prática: qualquer contrato de terceirização que avance sobre decisão institucional, atividade estratégica, poder de polícia ou atribuição do plano de cargos do órgão é vedado pelo Decreto 9.507/2018, mesmo que o STF tenha liberado a terceirização entre empresas privadas em outros contextos. Quem fiscaliza editais e contratos públicos tem, no artigo 3º do decreto, o critério objetivo para separar o que é apoio administrativo do que é cargo que só concurso pode preencher.

Constituição Federal, texto consolidado: Planalto, artigo 37, incisos II e V (consultado em 23 de outubro de 2026).

Decreto 9.507, de 21 de setembro de 2018, texto consolidado: Planalto, artigos 1º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º e 9º (consultado em 23 de outubro de 2026).

Supremo Tribunal Federal, andamento do Tema 725 de repercussão geral (RE 958.252): STF (consultado em 23 de outubro de 2026).

Supremo Tribunal Federal, notícia oficial sobre o julgamento de 30 de agosto de 2018: STF (consultado em 23 de outubro de 2026).

Supremo Tribunal Federal, Informativo 912: STF (consultado em 23 de outubro de 2026).

Tribunal de Contas da União, notícia sobre o Acórdão 1521/2016-Plenário: TCU (consultado em 23 de outubro de 2026).

Conjur, artigo de opinião de Luciano Ferraz, "A terceirização na administração pública depois das decisões do STF", publicado em 31 de janeiro de 2019: Conjur (consultado em 23 de outubro de 2026).

Senado Federal, base de Legislação, texto do Decreto 9.507/2018: Senado Federal (consultado em 23 de outubro de 2026).

Câmara dos Deputados, Legislação Informatizada, publicação original no Diário Oficial da União de 24 de setembro de 2018: Câmara dos Deputados (consultado em 23 de outubro de 2026).

ANDES-SN, documentos do Fórum das Entidades Nacionais dos Servidores Públicos Federais sobre revogação da lei de terceirização e retomada de concursos periódicos: ANDES-SN (consultado em 23 de outubro de 2026).

Wagner Advogados, matéria sobre pauta entregue pela Condsef/Fenadsef pedindo o fim das terceirizações e abertura de concurso público: Wagner Advogados (consultado em 23 de outubro de 2026).